两税法

两税法

唐德宗建中元年(780年)，宰相杨炎建议颁行“两税法”。两税法是以原有的地税和户税为主，统一各项税收而制定的新税法。

一开始隋朝沿用了北魏的租调制，规定“民年五十，免役收庸”。以庸代役的制度开始部分推行，但是这个有年龄限制，50岁才可以纳绢代役，不到50岁的话，该服徭役你还得去。唐朝以轻徭薄赋的思想改革赋役制度，实行租庸调制。谷物叫租，绢和布叫调，服徭役的期限内如果想不去服役的，用纳绢或布代役叫庸。唐朝的庸不再有50岁的年龄限制，甭管多大的人，只要不想去服徭役，都可以纳绢代役。本来，在农忙季节如果大规模征发徭役，就没有人种地，会误了农时，现在不愿意去的人可以纳绢代役，留着劳动力去种地，多有好处。租庸调有一个前提，我给你交租、交庸、交调，前提条件是你给我土地。你不给我地我拿什么交租子，布帛是地里种出来的，得种麻才能纺麻布，种桑树才能有绢子。但是中国古代的土地是私有的，归地主所有，那么国家要给百姓分配土地，这个待分配的土地是从哪来的，显然不能把地主的地给没收了再去分。途径只有两个，一个是新开垦的，再一个就是大规模的战乱之后，人口大量死亡所形成的无主荒地。不过，随着国家承平日久，人口增加，无主的荒地几乎没有了，新开的地也够戗，能开的差不多都开完了，那要去哪里拿土地分给百姓呢?

这时候政府有了新的应对措施，它规定，每个成年男子20亩永业田，80亩口分田。20亩永业田可传之子孙，80亩口分田，死后得归还给国家，然后国家好拿去再分配。拿口分田去再分配，想得是挺好的，问题是到了天宝年间，土地买卖和兼并之风盛行。

土地本是私有的，这些大地主大官僚们占有大量土地之后，还开始兼并农民的土地，没等农民死，他这一百亩地就没了，被兼并了。这一被兼并，国家就找不着口分田再往下分了，新出生的人就没地了。没地了，我的租庸调就交不了了，农民就只能逃亡，逃亡后，政府的租庸调就收不上来，国家就没钱了。整个连锁反应就是，政府直接分配的土地减少，均田制无法推行，租庸调制也无法维持，直接影响到了国家的财政收入。

为了解决财政困难，国家就得想招，不能再按照租庸调这种方法来收。公元780年，唐玄宗的曾孙唐德宗接受杨炎的建议，实行两税法。每户按资产交纳户税，按田亩交纳地税，然后一年分夏秋两次，两税指的就是户税跟地税。另外，还有一个意思就是一年收两回，夏天一回，秋天一回，一年分夏秋两次征税。

两税法改变了自战国以来，以人丁为主的征税标准。以资产为宗，不以丁身为本，表明封建政府对农民的人身控制有所放松。原来的租庸调制，它的收税标准是以人丁计算，每个成年男子授田一百亩，每年为国家交(比如)150斤粮食，两丈四尺绢布。有你这个人，就有国家的150斤粮和两丈四尺绢布。意思就是，哪怕当年国家分给你的地已经被兼并了，地都没了，但是只要你人在，照样得交。那你唯一的选择只能是逃亡。

那么被兼并的地到哪里去了?到我这了，因为我勤劳致富。我们家八个儿子，你们家就两个丫头，所以你们干活干不过我们家，最后我们家发了财了，把你家地兼并过来了。但我怎么交税?我还是按照我的人头走，就算我现在有四千多亩地，我还是按照两丈四尺绢布，150斤粮这么交，因为我就一个人，你也是一个人，我交的和你一样。

所以那时候是按人丁为主，而现在则按照土地财产为主，你有地的你多交，你没地的就少交，甚至不交。没有土地的商人，交总资产的1/30。这样一来就表明国家对农民的人身控制放松了，原来租庸调制、两税法不允许人口流动，你这一百亩地在海淀，你人跑朝阳去，我跟谁要税去，你的地在海淀，人必须在海淀，地在人在。现在无所谓了，你爱上哪上哪，因为谁占了这一百亩地，我就跟谁要税，你可以随便流动。如此一来，你在这没有地，可以上有荒地的地方开发，在海淀的地被兼并了，你可以去昌平、平谷，这就减轻了农民的负担，对生产发展是有利的，两税法实行的好处就在这里。

而两税法一实行，国家不再管这个地在谁手里了，你有地，你就多交，没地你就少交，甚至不交，这就意味着土地兼并不受限制了，麻烦也开始出现。从唐朝以后，田制不立，兼并不受限制，愿意兼并就兼并，农民没有土地就只能去租种地主的土地，一租种地主土地，地主就把税负转嫁到农民身上了。比如我是一个血汗工厂的厂主，是生产圣诞树的，全世界的圣诞树都是我们生产的，我厂里的工人每个月的工资是700块，每天要劳动11个小时，每个月可以歇3天，你看我够仁慈的吧!然后国家提高了我的企业所得税，那我怎么办呢，我只能让你们每天工作12个小时， 1个月歇1天，工资600块，3个月不发。实际上就是，我为国家交所得税，为希望工程捐款(我是一个多么有爱心的企业家啊)，都是你们出的这个钱。我该坐游艇坐游艇，该环游世界就环游世界。其他所有负担都是你们给掏的钱，可想而知这样一来，国家虽然减轻了农民负担，地主却又给农民加上去了，客观上还是加重了农民负担。

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【摘要】唐代的两税法一直被视为中国赋税史上的里程碑，其所体现出来的有关税制设计相关方面的原则成为中国乃至世界部分学者研究的重点。文章借鉴两税法所体现出的相关原则并结合我国的财政税收现状，针对相关问题提出了一定的看法和建议。

【关键词】两税法;税制设计原则;借鉴意义

一、两税法概述

唐朝实行的两税法，被看做中国赋税史上的一个里程碑。两税法由唐德宗时期的宰相杨炎提出，并于建中元年正式实施。有关两税法的记载，见《旧唐书?杨炎传》：“凡百役之费，一钱之敛，先度其数，而赋于人，量出以制人。户无主客，以见居为薄，人无丁中，以贫富为差。不居处而行商者，在所州县，税三十之一，度所取与居者均，使无侥利。居人之税，夏秋两征之，俗有不便者正之。其租庸杂徭悉省，而丁额不废，申报出入如旧式。其田亩之税，率以大历十四年垦田之数为准，而均征之。夏税无过六月，秋税无过十一月。逾岁之后，有户增而税减轻，及人散而失均者，进退长吏。而以尚书度支总统焉。”其主要内容可以概括如下：将原来征收的费用合并为一税，每年量出制入;纳税人部分本地还是外来，以居住地为标准征税，缴纳税额的多少亿居户所占有的土地和财产为依据;税率以大历十四年的税率相同;无固定居住地的商人要缴纳1/30的税款;每年分两次征税，夏季最迟六月底之前，秋季最迟十一月底之前。

两税法之所以在我国整个赋税史上占有如此重要的地位，与它所反映出的税制设计的思想和原则有着重要关系，如量出为入原则、公平原则、效率原则等，对于今天的税制设计有着重要的历史和现实意义。

二、两税法产生原因及背景概述

对于两税法产生的背景很多专家学者以做了较为深入的研究分析，而且大部分专家学者大都倾向于均田制的崩溃从而导致租庸调制的失去存在的根基，已不适应当时经济社会发展的需要，进而被新的税制所代替。而均田制崩溃的原因则在于当时经济社会发展的状况――封建土地所有制的发展和王朝的兴衰导致土地兼并严重，大量农民失去耕地，均田制也不复存在。这是符合马克思主义政治经济学关于生产力决定生产关系，生产关系同时又反作用于生产力的基本论断的。从根本上讲，各种税制的变化包括两税法的出现，最终目的都是为了维护封建皇权专制主义统治。

三、两税法所体现的税制设计原则及借鉴意义

对于两税法产生的背景及原因，文章就不再赘述，抛开其之后被废止等一系列事件不谈，仅从两税法本身所体现出来的税制设计思想和原则，来探讨一下其对我们今天税制设计原则的借鉴意义。

(一)效率原则，也可以称作是简化原则

即将多个税种进行合并，这样既减少了征税的成本，又在一定程度上减轻了民众的负担。对于这一点，我国现在做的还比较好，尤其最近几年，大量减免农业税，取消业务教育阶段费用以及依法取缔各种乱收费项目，进行费改税合并税钟等措施，都在一定程度上促进了征税的效率，减轻了民众的负担。但应该注意的一点是，巧立名目私设收费项目、变相收费等现象依然存在，税收的征管使用环节仍存在很多的问题与漏洞，因此如何从根本上提高征税效率，减轻民众负担仍有待进一步的研究完善。

(二)量出为入原则，此项原则应该与当今的预算制度相联系

我国当今预算编制就存在着编制太过粗糙，不够全面完善的问题，预算并不能满足地方和部门的需要，存在着地方和部门分配不均的现象，这也就导致了预算外甚至是制度外收支的现象，因此要求我国完善预算管理机制，根据实际需要合理编制预算，虽然部门预算的推行在一定程度上符合这一原则的要求，但在实际执行过程中还存在众多问题和不足需要加以解决和完善。

(三)公平原则

其在两税法中主要表现为居民以所拥有的财产和天地的多少纳税，这样体现了税收方面的“横向公平”和“纵向公平”，即纳税能力相同的人缴纳相同的税，纳税能力不同的人缴纳不同的税。对于我们今天税收设计原则来说，可能包括更宽泛的意思，我们不仅需要设计出体现这一原则的税收制度，而且需要将这一税收制度设定在社会总体税负较低，人民总体负担较轻的前提下，这样的公平才显得更有意义。我们需要切实保障部分弱势群体的生存条件，在需要的情况下，不但免除部分群体的税收负担甚至要给予其补助以保障其最低生活标准，这样才能真正体现社会公平。

(四)“两税三分”的原则

在两税法的税收分配制度中采取了“两税三分”的原则，即中央派出十余名特使――“黜陟使”分赴各州，选取该州大历中课税钱谷量最多一年的额数，作为该州的两税定额，再将这个定额划分成上缴国库(上供)，节度使留用(送使)，州财政留用(留州)三个份额。这样做既满足了中央财政对于资金的需求，也在一定程度上缓解了地方与中央之间的矛盾，对于维护当时王朝统治，缓解社会各方矛盾有一定的积极作用。“两税三分”所体现出来的思想对于解决当今我国中央与地方财政分权的矛盾也具有一定的借鉴意义，我国当前实行的分税制改革也是为了调节中央与地方财政收支矛盾所采取的一系列措施之一，但要想从根本上解决这一问题，还需要从细节方面加以完善，要合理分配并明确中央与地方的职权划分，根据职权需要划分各自的财权，从预算管理体制和财政管理体制上加以明确，防止越权行为，在保证地方财政所需资金的前提下，防止地方政府巧立名目、肆意敛财的行为，加强完善监督与奖惩机制，在提高政府行政效率的同时，切实做到减轻人民负担。

总之，每个时期每项制度的实施都与当时所处的社会经济环境相联系，都体现了当时经济社会发展的需要。两税法所体现出来的一些税收制度设计的原则和对当今我国税制改革的借鉴之处，都需要从我国现阶段的实际情况出发，结合我国经济社会发展的现状，制定出符合实际需要的税制改革和发展之路，避免生搬硬套，走形式主义，做表面文章，只有这样才能真正到达以史为鉴的真正目的。

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1 两税法、一条鞭法和摊丁入亩的比较

两税法、一条鞭法和摊丁入亩都是中国古代史上重要的赋役制度。三者的实施在中国赋役制度的演变史上是具有标志性意义的事件,同时三者在内容和形式上也存在着继承性,因此在命题上有深度可挖。下面,本文拟从产生、内容、意义以及相互联系等方面对三者略做简要的叙述和分析,希望对同学们学习中国古代史有所帮助。

两税法,是唐代后期的赋役制度。唐初所行制度基本上沿用隋制。在土地与赋役制度上,唐初继承了北魏开始至隋朝的均田制和与均田制配套的租庸调制。后来,武则天至玄宗时,土地兼并日益严重,均田制遭到极大破坏,这样就使越来越多的农民失去土地,脱离户籍到处流亡。安史之乱后,这一情况更加严重,实际上建立在均田制基础上的按丁征收赋税的租庸调制也已无法执行下去。这种状况使国家财政收入大为减少,造成了严重的财政危机。为了解决这个问题,唐朝政府采取了各种措施,结果一切努力均告失败并造成了赋税制度的进一步混乱,唐朝财政面临崩溃。唐德宗即位后,宰相杨炎建议改革赋税制度。建中元年(780年)唐朝政府颁布两税令,实施两税法。

两税法的主要内容是①取消租庸调及一切杂役杂税。②不分主户、客户(外来户),只要在当地有资产、土地,即算当地人。一律上籍征税。③不再按丁征税,改为按资产和田亩征税,根据资产定出户等,按户等征收户税,先“定税计钱”,再“折钱纳物”;按田亩数量征收地税。④每年分夏秋两季征收,夏税不得超过六月,秋税不得超过十一月(故称两税法)。⑤无固定住处的商人,所在州县依照其收入的一定比例征税。

两税法是中国古代一次具有重要意义的赋税制度改革:一、两税法将唐中期以来名目繁多的杂税统一为户税和地税两种,并规定“此外敛者,以枉法论”,这样既简化了征税名目,又可使赋税相对稳定,在一定时期内保证了国家的财政收入;同时从制度上杜绝了官吏从中作弊乱摊派的可能,使人民的负担有所减轻。二、两税法规定贵族、官僚、客户、商人都要交税,这就扩大了税源(这也是制定两税法的目的之一),此外客户纳税,反映了其地位由非法到合法及其人身依附关系的相对减轻。三、把原来按丁征税转入按贫富征税,立法原则较为公平,很显然比租庸调制一律按丁征税合理。这些做法一定程度上改变了赋税集中在贫苦农民身上的赋役负担不均的不合理状况,对改善当时的社会状况和广大贫苦农民的生产生活是有积极作用的,总之两税法是与当时土地高度集中以及商品经济不断发展的情况相适应的,是封建社会赋税制度的一次重大改革和进步。同时这次改革反映了中国古代赋役制度发展的基本趋势即收税标准以人丁为主向以土地为主的转变,奠定了唐后期到明代中叶赋税制度的基础。

一条鞭法,又称“一条编法”,是明代中期的赋税制度。明朝中期,在镇压了农民起义之后,各种社会矛盾依然存在并且在继续发展。在这种形势下出现了旨在挽救明朝统治的张居正改革。明初的赋役制度是赋和役分别征收的,赋以土地为对象征收,按田亩计算;役以人为对象征收,分为按丁和按户征收两种。在征收内容上主要是征收实物和劳役。这种赋役制度在商品经济极不发达的当时是比较合理的。但到明朝中期时社会经济状况有所变化,一方面大量田地迅速向地主手中集中,另一方面商品经济在迅速发展。于是随着社会经济的发展和土地管理体制的变化,一条鞭法应运而生。

其实早在嘉靖十年(1531年)在江浙、福建、广东等地区就出现了一条鞭法,以后“屡行屡止”。万历九年(1581年)张居正在清丈全国土地的基础上下令在全国推行一条鞭法。一条鞭法的主要内容是:①把一切征项包括田赋、徭役、杂税等合并起来编为一条征收,化繁为简;②把过去按丁、户征收的力役改为折银征收,称为户丁银,户丁银摊入田赋中征收。需要注意的是一条鞭法还没有把力役全部摊入田赋,只是部分摊入;③“一概征银”,无论田赋或力役一律折银缴纳,差役由政府雇人充当。

一条鞭法是介于“两税法”与摊丁入亩之间的赋役制度。在我国封建社会后期的赋役制度的演变中有着承前启后的作用。它将力役部分摊入田赋,加强了力役由户丁转向土地的趋势。同时,折银制度和雇役反映了商品经济的发展和农民对封建国家的人身依附关系有所松弛。此外由于赋税折银征收对货币地租的产生和部分农产品的商品化起了促进作用,从而更加繁荣了城乡经济。总之,一条鞭法在中国赋役制度史上是一件划时代的大事,它上承唐宋的两税法,下启清代的摊丁入亩。改变了历代赋与役平行的征收形式,统一了役法,简化了赋役制度,标志着赋税由实物为主向货币为主、征收种类由繁杂向简单的转变。

摊丁入亩,又称地丁合一,是清朝在“一条鞭法”的基础上出现的一次重大的赋税制度的改革。清初的赋役制度承袭明代的一条鞭法,但实行的不够彻底和普遍,丁银和田赋仍是两个税目。随着土地兼并的进一步发展,穷丁、无地之丁越来越多,在这种情况下继续按丁征收丁银,贫苦农民就会无力承受,这不仅使国家征收丁税失去保证,还会由于农民畏惧丁税流亡迁徙、隐匿户口等造成严重的社会问题。在这种情况下,明末清初一些地区已经出现了“丁随地派、均丁于地”的赋役改革。后来清廷也开始对赋役制度进行改革,改革基本上分为两步:一是康熙五十一年(1712年)清政府规定以康熙五十年的人丁数作为征收丁税的固定丁数,以后新增人丁,不再加收丁税。由于丁银额数固定化,农民的负担相对减轻,这样既减少贫民逃亡,保证了国家的财政收入,也为日后的“摊丁入亩”造了有利条件。第二步即实行地丁合一。这种办法先在康熙五十五年(1716年)广东、四川等省试行,这些省份将丁银并入田赋,征收统一的“地丁钱银”,此后在一些地区逐渐推广。雍正帝继续并完成了康熙帝开始的赋役制度改革,雍正元年即1723年,雍正帝下令以雍正二年为始,在各省普遍推行摊丁入亩。

摊丁入亩是一条鞭法的延续和发展,实行也比较彻底。它最终结束了中国历史上人丁地亩的双重征税标准,使赋役一元化。自改革后,原来独立的丁税已不存在,丁随地起,田多丁税多,田少丁税少,无田无丁税,从而调整了国家、地主和自耕农三者之间的利益分配关系,消除了“富者田连阡陌,竟少丁差;贫民地无立锥,反多徭役”的状况。据记载,我国自西汉至清初,每次人口统计数字最多时在五六千万之间,这显然是人口不实的缘故。地丁合一后,人口数字急剧增加。乾隆十四年(1794年)为一亿七千万,嘉庆十七年(1812年),为三亿六千万,这显然与实行地丁合一之后,人丁负担从法律意义上说取消了是有密切联系的。另外,摊丁入亩的推广导致与古代赋役制度相联系的人丁编审制度失去意义,农民不再被强制束缚在土地上,大量剩余劳动力可以流动,佣工、经商、从事手工业等,这显然对商品经济的活跃起了重要的推动作用。

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租庸调制，唐时实行的赋税制度，以征收谷物、布匹或者为政府服役为主，是以均田制的推行为基础的赋役制度。此制规定，凡是均田人户，不论其家授田是多少，均按丁交纳定额的赋税并服一定的徭役。租庸调定须均田制的配合，一旦均田破坏，租庸调法则失败，武周后由于人口增加，又不断土地兼并，公家已无土地实行均田制，男丁所得土地不足，又要缴纳定额的租庸调，使农民无力负担，大多逃亡。安史之乱后，朝廷负担遽增。唐德宗年间，改行杨炎的两税法，以征收银钱为主。

1.实施背景

617 年秋，隋炀帝杨广的姨表兄弟李渊，在太原扯起了反隋的大旗，并很快占领了关中地区。次年五月，李渊废掉了自己此前所立的傀儡隋恭帝杨侑，自立为帝，建国号为唐，定都长安。自 618 年李渊建国，到 907 年朱温篡唐，作为中国历史上最令人神往的朝代之一，唐朝走过了 289 年的漫长历程。期间，唐朝在政治、经济、文化等方面都取得了举世瞩目的辉煌成就，成为当时世界上最强大的国家之一。而作为唐王朝核心政策之一的赋税政策，随着历史形势的变化，经历了从租庸调制到两税法的巨大转变，在中国古代赋税制度史中占据了极为重要且特殊的历史地位。

　2.租庸调制的实施与崩溃

唐朝初年，由于群雄割据，所以唐朝统治者尚能励精图治，爱惜民力，但随着天下一统局面的出现，统治者为了满足自己的欲望，往往会征发百姓大兴土木。所以，在租庸调制中不仅为人民的负担赋予了专门的名号，而且还额外增加了人民的劳役负担。同唐初相类似，成年男子仍然是国家赋役的主要承担者。他们每年需向国家缴纳粟二石，称作租;每年需交纳绢二丈、绵三两或布二丈五尺、麻三斤，称作调;此外，按照规定，他们每年还需要为政府服徭役二十天，是为正役。但如果政府当年正好不需要其服役，丁男就可以采取“输庸代役”的方式，也就是缴纳一定数量的绢或者布，以获得免役的权力。从征税的数额上看，租庸调制下唐朝农民的负担要比隋朝减轻不少。

从另外一个层面看，其实，租庸调并不是凭空出现的，而是一种与唐朝均田制相辅相成的赋税制度。均田制最早出现在北魏孝文帝统治时期，此后为西魏、北周、隋及唐所沿用。根据唐代均田制的规定，国家要为每一个成年男子授田 100 亩，此外，笃疾、废疾及寡居的女性也都可获得一定量的土地。丁男既然获得了国家所授予的土地，也就必须承担一定的义务，在赋税方面的体现也就是所谓的租、庸和调。在接受授田的诸多群体中，只有丁男需要承担租庸调。这一方面反映了官员和方外人士享受到了特权，另一方面也体现了国家对弱势群体的政策倾斜。租庸调制的实行不仅保障了国家的财政收入，普通百姓也可以通过经济赎买的方式来抵消劳役，在一定程度上减轻了国家对他们的人身束缚，对唐朝前期社会经济的发展起到了积极的推动作用。

唐朝是在收拾隋末乱局之后所建立起来的朝代，所以唐朝初年，政府手中掌握了大量的无主荒地，从而保证了均田制和租庸调制的顺利实施。虽然唐代均田制中也有对土地买卖的限制，但对于高门大族来说根本就是一纸空文。所以，随着局势的日益稳定，权势之家开始利用手中的特权侵夺小农的田地。此外，虽然均田制里也有为官员授田的规定，但由于唐代官员数量可观，而土地资源却又相对有限，所以并没有真正施行。当时的官僚贵族绝大多数都是通过兼并或抢夺的方式，来剥夺农民土地。农民所拥有的土地数量减少，但租庸调的负担却丝毫没有减轻，无力承担赋税的农民只能逃离家乡以避税。

此外，在均田制下，普通百姓承担的义务并非仅限于租庸调，还包括加入府兵，行军作战等等。府兵除了前往京师宿卫之外，还要前往边疆作战或戍守，是唐前期主要的武装力量。府兵农闲时进行军事训练，战时出征，具备了兵和民的双重身份。唐朝初年，府兵的地位还比较高。府兵不仅可以通过战功获得荣誉性的勋官，还可以藉此进入官僚系统。但随着普通士兵上升的渠道被权贵之家所堵塞，府兵的地位出现了下滑的趋势。此外，随着均田制的破坏，作战所需的物资和装备成为府兵难以承受的负担。为了逃避兵役，农民纷纷逃到免除军役的地区，这也进一步加剧了农民的逃亡。

随着均田制的破坏，大批农民或因逃避租庸调而成为流民，或因为躲避兵役而逃亡，使得唐政府所掌握的人口越来越少，赋税来源逐渐枯竭，因而建立在均田制基础上的租庸调制也无法维持了。

　　3.两税法的颁布施行及优越性

安史之乱爆发后，为了平定叛乱并维持政府的正常运转，唐政府新增加了很多新的税收项目，从而形成了“科敛之名凡数百”的混乱局面。但唐政府的苛政暴敛并没有能解决经济困局，到了唐德宗建中元年(780)，宰相杨炎在赋税制度方面进行了新的尝试，将此前的租庸调制调整成为两税法。杨炎将此前的租庸调和名目繁多的杂税合并为地税和户税，分夏秋两次征收，征税的主要标准也由人头税改为财产税。

两税法最重要的原则也就是量出制入，唐政府根据每年的财政支出，定出总税额，各地按中央分配的数目向当地人户征收。以往，只有本地的土著才编入州县的户籍，承担租庸调。而在两税法下，外来户也需按照现居地登记造册，并按照家庭财产多少及户等高下，向国家交纳税额。此外，没有固定住处的商人也不能逃避税收，而由所在州县，按照其收入征收三十分之一的税。

两税法相对于租庸调制来说，优势非常明显。首先，在租庸调制之下，国家征收赋税的依据是丁身;两税法则主要是依据财产的多少征税，意味着国家对农民的人身控制有所减轻。此外，租庸调制下，尽管农民家庭的条件各不相同，但他们向国家纳税的数量却完全一样，显然并不合理。两税法推行后，没有土地的人，就只交户税，不交地税。这样，就多少改变了贫富负担不均的现象。再有，租庸调制下，不入户籍的流亡客户不用纳税。而两税法只以财产多少作为征税的标准，也就极大地扩大了纳税的范围，使得国家的收入大幅度增加。

在两税法施行之初，唐政府宣称此外不再加税，税外加征会被以枉法论处。但实际上，在“量出为入”的旗号下，唐政府经常会在两税之外巧立名目，百姓的负担并没有减轻。此外，两税法实施后，百姓所需缴纳的由此前实物变成了货币，从而出现了“物轻钱重”的现象。在由物向钱的转化过程中，百姓不但要承受物价下跌的损失，而且往往还要遭受到商贾的盘剥，负担进一步加重。

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唐代宗做了十多年皇帝，虽然也用过像郭子仪、李泌等一些正直的大臣，平定了安史之乱。但是唐朝的国力大不如前了，国家越来越衰弱。他死后由长子李适做他的继承人，这就是唐德宗。

唐德宗即位的时候才三十多岁，是个比较有作为的青年。他看到国家的不景气情况，决心改革一番，可是他周围的人，都是前朝的老臣。德宗想，要改革现状，一定得找个得力的助手。

有一次，德宗和大臣们商议选拔宰相。有位叫崔祐甫的大臣向德宗推荐说，杨炎是个有才干的人。德宗在东宫做太子的时候也曾听说过杨炎的名声，对杨炎已经有了一个好印象。现在正好有人推荐他，就下了一道诏书，拜他为宰相。杨炎上任不久，就在经济方面进行了重大改革。

杨炎是唐朝著名的经济学家和政治家，凤翔天兴(今陕西凤翔)人。他年轻的时候，文章写得十分出色，在汧州、陇州一带很有名气。刚入仕途，就被任命为河西节度掌书记。后来，又被提拔为礼部郎中、中书舍人。专门负责为皇帝起草诏书。当时，另一位中书舍人常衮擅长起草授官诏令，而杨炎善于起草恩诏。由于他们两人起草的诏书文字优美，被许多读书人合称为“常杨”。

杨炎一到上任，唐德宗就叫他单独进宫谈话。德宗一见面就问他说：“你看要治理国家，该从哪儿着手?”杨炎从容不迫地回答说：“先从改革旧制度，建立新制度开始。”

原来在安史之乱以前，地方上进贡的税赋都储存在“左藏”(国库之一)，由官员每季度汇报一次收支情况，再由比部(掌核簿籍)官员定期进行核实。

安史之乱爆发后，唐肃宗为了弥补国库空虚，就派第五琦出任度支使、盐铁使。当时，京城里居住的大官很多，他们经常以各种借口到国库来索要钱财，第五琦怕得罪他们不敢拒绝，可又担心国库被掏空了。于是，他就上奏朝廷，请求朝廷将左藏储存的钱财全部搬到皇宫内的仓库，由太监来掌管。

唐肃宗也觉得把库房搁在自己身边儿，用起来挺方便，便同意了。从此以后，朝廷的国库就成了皇帝的私库，被太监们牢牢把持着。户部的官员也不知道到底用了多少?还剩多少?这种情况到杨炎当宰相时已经沿续二十多年了。

杨炎任宰相后，决心革除积弊，就向德宗汇报说：“财税是国家的根本，好比是人的咽喉，非常重要。以前的办法是由太监管理仓库，国库里到底有多少钱，连宰相都不清楚，这怎么能够管好国家呢?恳请陛下恢复以前的制度，还是由左藏来管理。”德宗接受了他的建议，下诏同意了。杨炎的这项建议革除了唐朝的一个大弊政，天下的老百姓都很称赞他。

杨炎的改革初战告捷，唐德宗很高兴。这时，杨炎又经过唐德宗批准，趁热打铁，任用了一批年轻的官员，把改革的大权抓了来。这样一来，他就放开手脚开始改革朝廷的税收制度了。

唐朝初年，国家收税仍然实行的是南北朝时期制定的租庸调制度，国家给每个成年的老百姓颁发土地，老百姓则每年给国家交一定数量的税负。

可安史之乱后，全国大乱，许多农民都在战争中死去了。国家对户口削减、土地买卖和财产变化的情况，已经很久没有调查，也未重新登记造册。但征税时，官府也不管实际情况，只凭原有的户籍账册向老百姓收税。而且官吏在收税的时候，也没有固定的标准，随意巧立名目增加赋税，借机对百姓进行侵夺，害得百姓几乎每个月都要纳税。许多百姓因不堪忍受便逃离了家乡，躲到外地去了，能留在家乡种地的人少得可怜。

为了革除税收的弊病，增加国家的财政收入，并解决军饷的开支，公元780年，杨炎向唐德宗建议实行“两税法”。

两税法的主要内容是：

1.废除租、庸、调及一切杂役、杂税。

2.不再分本地人和外地人，只要在当地有资产、土地，就算作当地人。一律登记在册要缴税。

3.不再按人口多少征税，改为按家产和土地多少征税，有钱人和大地主多交一些，穷人则少交一些。

4.每年只在夏秋两季收税，夏税不得超过六月，秋税不得超过十一月。其他时间，不得随意收税。

5.没有固定住处的商人，由经商所在地的州县依照其收入的一定比例征税。

德宗采纳了杨炎的建议，可是掌管赋税的官吏反对推行。他们认为租庸调制实行了四百余年，旧制不可轻改。德宗坚定不移，这才使两税法得到了有效地贯彻实施。

两税法把过去名目繁多的杂税统一为户税和地税两种，并规定除此之外的收税，都是非法的。这样既简化了征税名目，又可使农民的负担相对稳定，保证了国家的财政收入。同时，还从制度上杜绝了官吏乱摊派、乱加税的可能，让老百姓的负担有所减轻。而且，两税法还规定了贵族、官员、僧人、商人都要交税，这就扩大了税源，让老百姓松了一口气。

杨炎大胆实施的两税法对巩固唐王朝的统治、增加国家收入，起了积极的作用。可是，也触犯了许多太监、地主、贵族和僧人的利益，遭到许多朝臣的反对。这些人便常常在唐德宗面前说杨炎的坏话，时间一长，唐德宗渐渐地也对杨炎失去了信任。不久，就罢免了杨炎宰相的职务，给了他一个左仆射的闲职。

有一次，杨炎为修建家庙，钱不够用，就委托一位老部下帮他在洛阳的旧房子给卖掉。这位老部下图省事儿，就直接让公家出钱买过来作官署用。这样一来，就有人诬告杨炎占了公家的便宜。

当时的宰相卢杞本就是杨炎的死对头，于是，他就让大理寺的官员田晋负责审理。田晋心里也知道杨炎挺冤枉，但又不敢得罪卢杞，便判决为：“多付的钱，按照索贿论罪，应该免去他的官职。”

卢杞对田晋的判决很不满，便将田晋直接贬为衡州(今湖南衡阳)司马(低级武官)，让其他官吏重新改判为绞刑。唐德宗想到杨炎对国家还是有功劳的，没有杀他。

这时，又有许多达官贵人趁机造谣说：杨炎在曲江南边修建的家庙有“王气”，杨炎这样做是存心想造反篡位。

德宗听到后很生气，很快就下诏把杨炎贬到崖州(今海南省东北部)去当司马。诏书下达后，杨炎踏上了流放的路途。在途经鬼门关(今广西玉林天门关)，他似乎已预感到前景不妙，写诗感叹到：“一去一万里，千知千不还。崖州何处是，生度鬼门关。”

当杨炎就快要赶到崖州的时候，朝廷又下诏将他赐死，年仅五十五岁。

杨炎虽然遇害了，可他推行的两税法却对国家的经济起到了很大的促进作用，直到明清时期制定的“一条鞭法”和“摊丁入亩法”都还从“两税法”中汲取了许多宝贵的经验。

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由于分夏、秋两季征收，所以称为“两税法”。两税法是对当时赋役制度较全面的改革。大历十四年（779年）五月，唐德宗即位，宰相杨炎建议实行两税法。到建中元年（780年）正月，正式以敕诏公布。